要知道，2011年1月以后的几个月，突尼斯茉莉花革命的冲击波对中国也造成了一些影响，而且当时的中央政法委一位官员4月发表了一篇文章，认为公民社会是陷阱，所以，当时谈宪政建设与公民社会都很敏感，而在当时的那种氛围下要组织这么大规模的跨学科的高规格全国性会议，极其不容易。
虽然中国的成文宪法赋予了地方政府相当广泛的自治权，中国的实际政治秩序仍然可视为高度集中的中央集权制。强世功认为香港基本法本身即是位于中国宪政框架下的一种宪法性法律，将其实际功能视为香港与中国大陆之间的一个社会契约，其中香港居民在承认中国主权的前提下得到一个高度自治的方针（Jiang,2010：37）。
自20世纪90年代以来，一种结合党权、政权与军权为一体的中国最高领导人体制在逐渐形成，即中国的国家主席同时也是中共中央总书记和中央军委主席。强世功认为，任何现代宪政体制都含有成文的规范性与不成文的习惯性因素（Jiang， 2010：18-20）。这种制度的基础可以从不成文宪法（或更确切地说是中国共产党党章）里找到。这个现象可以从那些非洲后解放时代的强人政权与充满个人崇拜色彩的第三国际政体中看到（Booth,2006）。对于强世功而言，中国必须发展自己的独特的宪政模式。
强世功由此认为冷战后不成文宪法受到理念上的排挤而被排挤为一个与成文宪法水火不相容的政法模式。 一、橡皮图章之谜：中国共产党的党章 强世功教授首先用中国共产党党章的宪法规范性去解释中国国家制度中的橡皮图章之谜。例如，要对食盐加碘引发的健康风险进行评估，显然需要掌握这一措施可能引发碘过量的人口数据，包括影响人口的规模、构成、分布等等。
它包括两个部分：数据公开修正案（data access）要求联邦机构要根据《信息自由法》，建立程序，确保公众能够查阅通过联邦资助而形成的科学数据。因此，要有效评判任何一份风险评估报告的质量，必须能够充分地了解其基础数据的科学性：研究是如何进行的、统计采用了何种方法、推算使用了何种模型，等等。因此，同行评审并不能完全为评估提供背书。例如，世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）要求成员国的卫生或者检疫措施应当建立在对人类健康、动植物安全风险评估的基础上，且评估技术应当考虑有关国际组织的建议。
[39]《食品安全法》第23条。[46]事实上，为了论证这一核心观点，《碘盐风险评估》首先不是评估食盐加碘的风险，而是论证全民食盐加碘的益处，事实证明，USI（全民食盐加碘）是提高我国居民碘摄入水平，进而消除我国IDD（碘缺乏病）的有效措施，并很快得出结论，我国应通过继续实施科学的补碘策略来进一步巩固在消除IDD方面所取得的显著成果[47]。
[35] 科学评估可以达到规范裁量、限制决策恣意的效果，也被一些国际组织用作防止主权国家形成贸易壁垒的手段。[70]有关法律也要求，相应的专家委员会只能就专业性问题发表意见。[46]有关成本效益分析及其在行政规制中的应用的介绍可参见高秦伟：美国规制影响分析与行政法的发展，《环球法律评论》2012年第6期。还有研究表明日本和冰岛作为世界上碘摄入量最高的国家,甲状腺癌发病率高于美国及其他国家，等等。
在此背景下，风险评估由于能够显著增强行政决策的论证基础，迅速获得一些发达国家监管机构青睐，[34]中国的《食品安全法》也借鉴国际上普遍的做法，引入了这一制度。[33]然而，在现代风险社会，事实认定面临复杂的技术面向：哪些物质是有危害的？可能的危害有多大？答案往往处于科学前沿，上述食盐加碘危害性的争论远非个案，而是反映普遍的典型。[72] 我国《食品安全法》虽然引入了风险评估制度，但未明确采用风险评估与风险管理两分的思路。暴露评估是识别特定物质影响或者潜在影响的人口，描述其构成与规模，给出暴露的类型、范围、频率和时间。
结合其他一些文献可以解释这种担忧的来源：方新曾提出，在科学服务于政府决策的过程中，曾遭到来自两个方面的质疑与批评，一方面，有些人批评决策者没有付出足够的努力去获取高质量的科学建议，或者有意识将政治与科学混为一谈。虽然这两种方法已经受到广泛认可，但均存在大量不确定性： 就动物实验而言，人体组织结构、再生系统与动物并不相同，代谢机理也存在差异，且实验状态下动物接触的化学物剂量与真实生活中人类接触的剂量差异巨大，动物观察的结果是否能够以及通过何种模型推演于人类，争论巨大。
如果不正视这一问题，我们向科学寻求庇护的努力，可能反而成为阻碍思考的围墙，并最终破坏科学的权威。[27] 此后，卫生部门的决策似乎也并未完全依据风险评估报告，2011年9月15日，卫生部发布的食品安全国家标准《食用盐碘含量》（GB26878-2011）下调了盐碘含量的指标。
以《碘盐风险评估》对碘可耐受最高摄入量（超过该量即是不安全的）的分析为例，美国FNB和加拿大卫生联合制定的成人标准为1100μg/d，欧洲食品科学委员会定为600μg/d，相差近两倍，而我国营养学会定为1000μg/d，接近美国标准，偏宽松。让政策的部分权衡更加清晰，使民主机制与法律制度能够更好地规范。另一方面，由于科学知识的不确定性，以及科学家经济人属性，又使得他们可能会从自身利益出发解读科学知识。因此，风险评估活动中具有政策含义的决策必须透明。引用了一位学者长期摄入过量的碘可使甲状腺癌的发病率增加的研究，但最终结论仍然认为无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关。[53]王晓：碘盐论战，《瞭望东方周刊》2009年第37期。
针对碘过量的担心，2009年，卫生部委托国家食品安全风险评估专家委员会评估了我国不同地区居民碘营养状况的潜在风险。[23] 2010年5月14日，国家食品安全风险评估委员会发布《碘盐风险评估》，报告认定，虽然已有明确科学证据表明碘过量会导致健康危害，但目前尚无明确科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤发生相关。
其中，中国疾病预防控制中心是由政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，[75]其本身即长期、深度参与碘缺乏病的防治工作。引入公告评论可以视为同行评审的延伸，它可以在更广范围内进行讨论，并给利益相关群体的科学代表提供参与的机会。
[1]此后，医学证据证明碘缺乏还会造成儿童脑发育障碍，碘缺乏遂上升为影响人口素质和社会发展的公共卫生问题。[50]就食盐加碘而言，它更是通过强制性的国家行动改变了风险分配的版图，一些群体被强加了本来没有承担的风险。
上述不确定性是内在于评估科学自身的，无法根除，它本质上反应了现代科学的局限性：科学证据并不能证实（prove）任何事情，而只能建构某种事情为真的可能性（probablitiy）。[38]这意味着，由专家主导的风险评估只回答科学问题，它只是构成决策基础的一个维度，而非全部——最终的决策还需要权衡其他关政治、经济、社会因素。因此，当科学家成为政策的影响者，能否坚持按照科学原理进行评估存在疑问。[13]参见关海霞、滕卫平等，不同碘摄入量地区甲状腺癌的流行病学研究，《中华医学杂志》2001年第8期。
执行（选择最优的措施执行）。正如食品安全风险评估委员会主任委员陈君石在接受采访时即主张公共卫生照顾的是多数人的利益[53]。
危害特征描述也需要使用上述动物实验、流行病学研究等来建立剂量和反应（不健康影响）之间的关系，前述阶段的不确定性亦会带入这一阶段。毕竟，用统计关联取代因果关联正是现代科学得以发展的重要论述策略，它可以使人们无需执着于深层定律的探究，只需掌握概率证据所认可的假说，便可以做成行动的决策。
[14] 针对这一提案亦有不少反驳。在风险评估基础上，综合考虑政治、经济、社会等因素进行政策选择，则不属于科学专家的工作，而由承担政治与法律责任的行政官员负责。
[12]参见单忠艳、滕卫平等，碘致甲状腺功能减退症的流行病学对比研究，《中华内分泌代谢杂志》，2001年第2期。[56]因此，科学界亦采实用主义立场，对这一方法并不排斥，而是发展出判断相关研究说服力的若干准则，例如，被研究人群范围的大小、暴露于相关物质的水平和期间、对其他相关因素的控制，等等。[21]参见崔俊生、倪劲松等：食盐加碘前后甲状腺恶性肿瘤检出率及组织学类型分析，《吉林大学学报》2008年第6期。除此之外，更加棘手的问题是，评估技术内在的局限会在各个环节产生大量不确定性，从而影响评估的科学性： 1、危害识别。
滕的课题组选取的高碘地区是水源性高碘，与全民加碘无关，不可以此非议全民加碘政策等等。[7]卫生部办公厅、工业和信息化部办公厅：《关于进一步做好无碘食盐供应和管理工作的通知》（卫办疾控发〔2009〕168号） [8]国家工商行政管理局：《关于盐业公司再销售无碘盐时强制用户购买碘盐行为定性处理问题的答复》（2000年9月13日） [9]参见马海伟、孟亮：河南高碘区继续补碘之惑，载《中国商报》2005年7月19日，第2版。
例如，天津医科大学钱明、王栋提出，滕的研究中，选取地区高水碘很可能伴随其他化学成份或矿物质含量过高，无法排除是其他因素导致甲状腺疾病的可能。然而，当评估成为一项法定要求，专家实质享有了部分决策权力，由于专家并不承担政治责任，这是否会导致与现代政治倡导的民主价值间紧张不无疑问。
SeeMark Eliot Shere,The Myth of Meaningful Environmental Risk Assessment, 19 HarvardEnvironmental LawReview,409(1995). [35]曹康泰：关于《中华人民共和国食品安全法（草案）》的说明——2007年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上，《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第2期。风险评估的核心问题是信息不充分，选择何种假设、模型和推论去理解现有信息、做出测算缺乏科学共识，但是，评估者又必须做出判断。